作者：楊歡 臧玉磊 單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)

我國改革開放三十年來，取得了舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、法治發(fā)展和行政發(fā)展成就。具有鮮明的時代性和先進性特征的社會主義初級階段的法治行政正伴隨著中國共產(chǎn)黨豐富執(zhí)政實踐而不斷發(fā)行政監(jiān)督是指國家機關(guān)、政黨、社會團體以及公民依法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員行使職權(quán)以及與職權(quán)相關(guān)的行為實施的監(jiān)視、督促與審查。如果沒有監(jiān)督,行政權(quán)力的行使就會偏離正確的軌道,出現(xiàn)腐敗,給社會公共利益造成危害。如何才能進行有效的制度設(shè)計和安排?本文擬從行政監(jiān)督制度之于構(gòu)建服務(wù)型政府的重要意義出發(fā),基于制度角度闡述我國現(xiàn)行行政監(jiān)督制度主要缺陷,以及如何構(gòu)建符合服務(wù)型政府理念的行政監(jiān)督制度。

一、行政監(jiān)督制度對構(gòu)建服務(wù)型政府的必要性

服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[1](p2)它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。[2](p55)美國第四任總統(tǒng)麥迪遜曾說過:“人類若是天使,則政府無存在之理由;天使若統(tǒng)治人類,則政府無制衡之必要”。[3](p261)建設(shè)服務(wù)型政府,保證公共權(quán)力的規(guī)范運行并使其切實為人民謀福利,需要建立起完善的行政監(jiān)督機制。

1.行政監(jiān)督制度是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。服務(wù)型政府強調(diào)的是廉潔行政和責(zé)任行政。服務(wù)型政府的建立本身就是強化政府責(zé)任和反腐敗的需要。責(zé)任政府是服務(wù)型政府基本內(nèi)涵之一,如果沒有一套完備的政府責(zé)任約束機制,政府行為就有可能偏離為民服務(wù)的軌道,而走向為己服務(wù),引發(fā)權(quán)力腐敗。責(zé)任行政強調(diào)政府對其履行的義務(wù)承擔(dān)責(zé)任并且不得擁有其主義務(wù)范圍之外的權(quán)力,也就是說,服務(wù)型政府同時也是有限政府。[4]政府的服務(wù)定位還將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識的弱化。失去了特權(quán)和特權(quán)意識,行政行為將會更加貼近其公共性,運用公共權(quán)力謀取私利不僅是行政道德的問題,而且也不具有制度化的基礎(chǔ)。服務(wù)型政府的透明、參與、公民控制等理念及其實踐將使腐敗失去滋生的土壤,而行政監(jiān)督制度則是保證將上述理念實現(xiàn)的制度保證。

2.行政監(jiān)督制度是社會主義民主政治文明建設(shè)的重要部分。黨的十七大報告明確提出:“我們必須適應(yīng)國內(nèi)外形勢的新變化,順應(yīng)各族人民過上更好生活的新期待,把握經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和規(guī)律,堅持中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的基本目標(biāo)和基本政策構(gòu)成的基本綱領(lǐng)。”作為支撐和制約民主權(quán)利的一系列均衡性制度安排,行政監(jiān)督制度是社會主義政治文明建設(shè)的重要組成部分,也是保證社會公平正義價值的重要制度保障。正如德國政治哲學(xué)家奧特弗利德•赫費指出:"要成為正義的武器,劍只能失去它的雙刃性,從一開始就負(fù)起對正義的義務(wù),認(rèn)真地承擔(dān)起這種預(yù)先義務(wù)的嘗試,是現(xiàn)代政治設(shè)計的實踐方面。"在服務(wù)型政府大背景下,行政監(jiān)督制度的完善也是政府合法性地位鞏固和為人民服務(wù)的價值終極訴求。

3.行政監(jiān)督制度的完善是實踐“三個代表”重要思想,貫徹“立黨為公,執(zhí)政為民”理念的重要體現(xiàn)。我國的政府是社會主義國家的政府,是人民的政府,是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履行國家政務(wù)職能的組織,必須率先垂范實踐“三個代表”重要思想,貫徹“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求,全心全意為人民服務(wù)。作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府,怎樣才能始終得到人民群眾的支持和擁護呢?說到底,就是要全心全意為人民服務(wù),堅持用人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來衡量政府的一切決策,堅持“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”的工作路線,堅持權(quán)為民所有、情為民所系、利為民所謀,為群眾誠心誠意辦實事,盡心竭力解難事,堅持不懈做好事。優(yōu)良的黨風(fēng)是凝聚黨心民心的巨大力量,而完善的行政監(jiān)督制度體系下方能保證我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的公務(wù)員隊伍的純潔性。

二、我國行政監(jiān)督制度的主要缺陷

我國傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督體系雖然比較齊全,包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督,政府、司法和人民群眾監(jiān)督,但運轉(zhuǎn)效果并不理想。隨著社會轉(zhuǎn)型,其體系與運行機制的缺陷開始凸現(xiàn)。尤其與黨的十七大報告提出的“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”[5]的要求尚有較大差距。具體表現(xiàn)為:

1.監(jiān)督權(quán)力指向多元性缺失。現(xiàn)代政治學(xué)關(guān)于權(quán)力制衡理論的一個重要原則就是監(jiān)督指向必須與權(quán)力指向成逆向平衡配置,即權(quán)力作用對象必須具有對權(quán)力運用主體的監(jiān)督權(quán)。任何一個健全的民主社會,監(jiān)督指向都應(yīng)當(dāng)是自上而下、平行制約和自下而上的有機統(tǒng)一。否則,監(jiān)督指向就會單一運行,從而加大權(quán)力的負(fù)效應(yīng)。我國傳統(tǒng)的監(jiān)督類型都是以自上而下的內(nèi)部監(jiān)督為主,平行制約和自下而上的監(jiān)督明顯薄弱,致使權(quán)力長期在指向單一的狀態(tài)下運行,使得監(jiān)督在實踐中被弱化。

2.行政監(jiān)督法律法規(guī)供給不足。行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督,必須有法可依,依法進行。改革開放以來,雖然我國在行政監(jiān)督立法方面己經(jīng)取得了顯著成就,先后制定和頒布了不少有關(guān)行政監(jiān)督和反腐倡廉的法律法規(guī),但從總體上來看,有關(guān)行政監(jiān)督的法律法規(guī)還不夠完善。一是己出臺的法律法規(guī)抽象原則多,具體操作規(guī)則少,法規(guī)質(zhì)量有待進一步提高;二是法律法規(guī)空缺比較大,許多專門性的監(jiān)督法規(guī),還沒有制定出來,致使許多具體監(jiān)督活動往往處于無法可依、無章可循的狀態(tài)。

3.行政監(jiān)督主體設(shè)置失衡。雖然經(jīng)過多年探索,目前我國已形成了多元化的行政監(jiān)督主體,其在各自領(lǐng)域內(nèi)也發(fā)揮了一定的作用,但由于各監(jiān)督主體彼此之間缺乏密切的聯(lián)系和有效的溝通,沒有形成一個合理分工、協(xié)調(diào)互動的統(tǒng)一整體,致使行政監(jiān)督工作出現(xiàn)不少“真空地帶”和“盲區(qū)”。具體表現(xiàn)為,監(jiān)督機構(gòu)權(quán)責(zé)交叉,職能分工不明確。我國現(xiàn)行監(jiān)督體系是由不同的監(jiān)督機構(gòu)組成的一個多元系統(tǒng),國家公職人員作為權(quán)力監(jiān)督的對象受到多種監(jiān)督。然而,現(xiàn)行各監(jiān)督主體的職責(zé)和范圍并沒有清楚的界定,監(jiān)督機構(gòu)之間分工又欠明確具體,職責(zé)交叉重疊,由此在實際運行中常常出現(xiàn)以下問題:一方面是管轄的積極沖突,有利的事情爭相管轄;另一方面是管轄的消極沖突,無利的事情相互推諉。結(jié)果是監(jiān)督機構(gòu)和人員不少,實際效用卻不大。