一、生態(tài)損害的基本特點

生態(tài)損害是人們在生產(chǎn)、生活實踐中未能遵循自然規(guī)律，開發(fā)、利用環(huán)境資源時超過了生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，導致生態(tài)環(huán)境的恢復與增殖能力受到破壞，[1]是社會風險加劇的不利因素。具有以下基本特征：一是利害主體多樣性。表現(xiàn)之一，權(quán)利主體多樣。人類及其后代作為其他物種的權(quán)利代理人[2]均可擔當；表現(xiàn)之二，義務(wù)主體多元。不僅有自然人、私法人以及公法人，還有廣泛的非法人組織，正是這些人的相互作用最終導致生態(tài)損害的發(fā)生。[3]二是危害結(jié)果難估性。生態(tài)損害的發(fā)生導致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或功能發(fā)生嚴重不利變化，[4]既包括顯性損害，也包括隱性損害，而且，隱性損害往往潛伏期長、危害范圍廣、后果嚴重且難以量化、受害人數(shù)眾多、因果關(guān)系舉證困難。[5]三是致害行為可防性。生態(tài)損害產(chǎn)生的原因是人類在開發(fā)、利用環(huán)境資源的活動過程中，其行為活動超越了生態(tài)系統(tǒng)能承受的容許度，是因人的不當行為造成對生態(tài)系統(tǒng)的侵害。只要人們樹立積極的預(yù)防理念，并加強事前保護，就可以有效避免或減少生態(tài)損害的發(fā)生。四是損害救濟艱巨性。“有權(quán)利必有救濟”是法治社會的基本準則。然而，由于生態(tài)損害的發(fā)生具有復雜性、持續(xù)性，其結(jié)果又具有廣泛性、滯后性，很難確定生態(tài)損害起止時間，也難確切損害波及的范圍大小，[2]加上受立法、技術(shù)、觀念等因素的制約，受害人利益往往難以全面有效得到保護。

二、建構(gòu)生態(tài)損害補償制度的現(xiàn)實意義

所謂生態(tài)損害補償制度，就是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，以落實生態(tài)環(huán)境保護責任、理清相關(guān)各方利益關(guān)系為核心，綜合運用行政的、法律的、經(jīng)濟的、技術(shù)的手段，嚴格按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的基本原則，科學調(diào)整損害與保護生態(tài)環(huán)境的主體間利益關(guān)系的一種制度安排，是運用市場手段加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項重要措施。

（一）建構(gòu)生態(tài)損害補償制度是貫徹落實科學發(fā)展的重要舉措。胡錦濤總書記指出：“生態(tài)環(huán)境問題，是重大的經(jīng)濟問題，也是重大的社會問題。如果生態(tài)環(huán)境不斷惡化而又得不到有效治理，不僅會影響經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，而且會嚴重影響人民群眾的切身利益。”[6]隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，隨著生活水平的提高，人民群眾對生活質(zhì)量的要求變得越來越高，環(huán)境的利用和保護問題已越來越為公眾所關(guān)注。“各級黨委、政府要從全面落實科學發(fā)展觀的高度，持之以恒地抓好生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)工作，著力解決生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)方面存在的突出問題，切實為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。”[7]生態(tài)損害補償遵循以人為本，尊重人民群眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的原則，建立生態(tài)損害補償制度，有利于推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進生態(tài)資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

（二）建構(gòu)生態(tài)損害補償制度是全面加強生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)實所需。生態(tài)損害是對生態(tài)利益的一種嚴重侵害。黨中央、國務(wù)院對生態(tài)損害補償極其重視，2005年3月,胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話中就曾明確提出，要“加快建立生態(tài)補償機制，重視生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。2005年12月國務(wù)院出臺的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》要求“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點”。此后,《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、黨的十七大報告和國家“十二五”規(guī)劃，均對加強生態(tài)補償機制建設(shè)提出了明確要求，通過建立生態(tài)損害補償制度，全面推動生態(tài)環(huán)保建設(shè)。

（三）建構(gòu)生態(tài)損害補償制度是科學調(diào)控資源環(huán)境的內(nèi)在要求。資源環(huán)境對一國經(jīng)濟社會發(fā)展起著非常重要的作用。我國雖然號稱地大物博，但大多數(shù)資源的人均擁有量低于世界平均水平，資源環(huán)境已經(jīng)成為制約經(jīng)濟進一步發(fā)展的主要瓶頸。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，資源環(huán)境的壓力變得空前增大，加強資源環(huán)境調(diào)控，提高資源環(huán)境使用效率已是勢在必行。生態(tài)損害補償制度是對損害生態(tài)環(huán)境的行為或產(chǎn)品進行收費，對保護生態(tài)環(huán)境的行為或產(chǎn)品進行補償或獎勵，對因生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境保護而受到損害的人群補償[8]的政策安排，是對資源環(huán)境進行科學調(diào)控的一種內(nèi)在機制。建立生態(tài)損害補償制度，有利于激勵市場主體自覺保護環(huán)境，保持生態(tài)建設(shè)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)之間的利益平衡，促進環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、建構(gòu)生態(tài)損害補償制度的現(xiàn)實困境

（一）法律支撐不足。近年來，我國對生態(tài)損害補償制度的建立非常重視，黨中央、國務(wù)院對建立生態(tài)補償機制提出明確要求，并將其作為加強環(huán)境保護的重要內(nèi)容。相關(guān)的法律與法規(guī)，如《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均對建立生態(tài)補償制度做出了規(guī)定。但由于目前我國還沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)生態(tài)損害補償?shù)姆桑F(xiàn)有的生態(tài)補償?shù)囊?guī)定主要散見于有關(guān)自然資源及環(huán)境保護的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件之中，立法比較零散、不全面，對利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責任界定及對補償內(nèi)容、方式和標準的規(guī)定均不夠明確，可操作性不強，無法滿足新形勢下生態(tài)環(huán)境補償?shù)膶嶋H需要。

（二）部門職責不清。早在1996年出臺的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（國發(fā)[1996]31號）就提出要按照“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”的原則，開始建立有償使用自然資源和恢復生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制，特別是《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出要“加快建立生態(tài)補償機制。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，研究設(shè)立國家生態(tài)補償專項資金。推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度。鼓勵、引導和探索實施下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)補償。積極探索市場化生態(tài)補償機制。加快制定實施生態(tài)補償條例。”但時至今日，我國尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的生態(tài)損害補償管理體系，生態(tài)損害的補償和生態(tài)環(huán)境的調(diào)查、評估、恢復和治理，以及生態(tài)補償制度如何建立，由政府哪一個部門主管，各個部門需分管哪一方面的職責，至今尚不明確，嚴重影響了生態(tài)損害補償制度構(gòu)建的進程。