能源開發(fā)是指以能源為對象進行勞動，以達到能源利用和能源安全為目的的一系列活動。能源就地轉(zhuǎn)化，是指能源產(chǎn)地在能源開發(fā)之后，通過延長能源產(chǎn)業(yè)鏈，將其能源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，提高其能源產(chǎn)業(yè)附加值和實現(xiàn)其能源最大化利用為目的的一種相對較為高效的資源利用方式。

達州是國內(nèi)天然氣、硫磺的主要產(chǎn)地和四川省煤炭產(chǎn)地之一。20世紀70年代，達州就開始了天然氣的勘探開發(fā)。2003年，達州天然氣勘探發(fā)現(xiàn)取得歷史性突破。中石化發(fā)現(xiàn)了全國最大的海相整裝氣田－普光氣田。中石油也發(fā)現(xiàn)了儲量僅次于普光氣田的羅家寨氣田。2004年底，中石油、中石化在以達州為主的大天池構造帶勘探發(fā)現(xiàn)天然氣遠景儲量達3.8萬億m3，可采儲量達6600億m3，達州成為我國繼塔里木、鄂爾多斯氣田之后的三大氣田之一。2005年年初，達州決定實施天然氣就地轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略。經(jīng)過3a時間的積極準備，達州正式進入天然氣就地轉(zhuǎn)化實施階段。由于達州煤炭至今未實施就地轉(zhuǎn)化，硫磺不在能源之列，故其能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化集中在單一的天然氣資源上。

達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化被媒體譽為達州經(jīng)濟騰飛的隱形翅膀。作為達州石化經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，達州天然氣企業(yè)大幅增加了本地的稅收。據(jù)達州市地稅局對外公布的數(shù)據(jù)，2011年1～8月，達州天然氣資源稅已入庫2.33億元，占資源稅比重達80.90%，較同期增收1.90億元。加上市國稅局同期收取的天然氣增值稅和企業(yè)所得稅，天然氣成為達州的支柱稅源之一。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化也使達州響譽天下，吸引了國內(nèi)外眾多的能源企業(yè)前來投資。然而，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的實施效果并沒有預想的那么好。正如日本環(huán)境社會法學家鳥越皓之在研究大規(guī)模能源開發(fā)時指出:“隨著大規(guī)模開發(fā)實況調(diào)查的進展，研究者們發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模開發(fā)給當?shù)貛淼暮锰幉]有當初想象的那么大［1］”。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化同時也加劇了本地天然氣短缺，造成了環(huán)境危害、能源轉(zhuǎn)化種類失衡、生態(tài)移民、土地資源占用、基礎設施毀壞和受益分配失衡等一系列接踵而來的問題。

面對上述不斷重現(xiàn)的問題，人們開始思考其解決的途徑。于是，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化開始從能源實踐轉(zhuǎn)向了理論視野。然而，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的研究不盡人意。這不但表現(xiàn)為在此問題上研究者寥寥無幾，而且也表現(xiàn)在對這一問題的研究缺乏深度。目前相關的研究成果僅有達州市科技顧問團城建環(huán)保組2007年發(fā)表的《達州建設中國西部天然氣能源化工基地的生態(tài)環(huán)境保護研究》，中共達州市委黨校課題組2008年發(fā)表的《中國西部(四川•達州)天然氣能源化工基地建設研究》，中共達州市委黨校課題組2008年發(fā)表的《達州加快建設中國西部天然氣能源化工基地的路徑選擇》和傅晶晶、衛(wèi)德佳2010年發(fā)表的《資源型城市資源開發(fā)補償法律制度研究—以四川省達州地區(qū)天然氣開發(fā)為例》。但這些關聯(lián)研究成果仍然停留于環(huán)境法理念、原則和制度上已有的公論，并沒有多少令人期望的理論進步。因此，有必要專門開展對達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的研究。

1達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化造成的能源環(huán)境問題

(1)生態(tài)破壞。達州天然氣主要集中在宣漢縣、通江縣、大竹縣和萬源市。這些縣市森林覆蓋率高，野生動植物品種眾多。宣漢森林覆蓋率達48.5%，野生植物3000余種，國家重點保護植物10余種，野生動物約400種，國家重點保護動物數(shù)10種，還有數(shù)種珍稀動物。通江縣森林覆蓋率達57.61%，有植物喬灌木308種，有野生動物(不含昆蟲)331種。萬源市森林覆蓋率為39.3%，喬木樹種多達155種，國家、省一、省二級保護動物15種。這些市縣天然氣勘探鉆井會影響井區(qū)周圍動植物的存活。四通八達的管網(wǎng)鋪設和運行會影響生物的生長、繁殖和多樣性。集氣場站、凈化廠、工業(yè)園區(qū)的建設和運行都會不同程度地砍伐森林、破壞植被和造成水土流失。

(2)環(huán)境污染。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化已造成大氣污染、土壤污染、水污染和噪聲污染，形成立體的環(huán)境污染。2005年12月至2006年10月期間，宣漢先后發(fā)生4起與天然氣勘探開采有關的河流水質(zhì)污染，嚴重影響了當?shù)厝罕姷纳睢＿_州天然氣硫分含量高，現(xiàn)有的回收技術無法將之回收殆盡，剩余部分自然會排放到空氣中去，造成嚴重的空氣污染。此外，達州天然氣井噴事故巨大的爆炸聲和鉆井等機器的轟鳴聲也造成了噪聲污染。天然氣轉(zhuǎn)化生產(chǎn)時的違法排污屢禁不止，污染河流和土壤。

(3)擠占達州環(huán)境容量。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化每年都會排放大量的二氧化硫、化學需氧量和污水等。對有限的區(qū)域環(huán)境容量來說，如此大的排放量會擠占其本地獲準的同類物質(zhì)排放量。2006年4月，達州市SO2的排放指標已超出了四川省環(huán)保局下達的SO2同期排放總量指標，省環(huán)保局對中石油和中石化進行了現(xiàn)場檢查。隨著國家對環(huán)境容量的嚴格控制，達州未來的工業(yè)發(fā)展會因之受限。簡言之，能源開發(fā)主要造成“輸出式”環(huán)境問題，即生態(tài)破壞，能源的轉(zhuǎn)換和利用主要造成“輸入式”環(huán)境問題，即環(huán)境污染［2，3］。

2達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的現(xiàn)狀

在達州全面實施天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化之前，宣漢已發(fā)生數(shù)起天然氣井噴和污染事件。為了防患于未然，2007年2月7日，達州市政府發(fā)布了《關于加強天然氣勘探開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管嚴防各種污染事故發(fā)生的通知》。該通知要求能源企業(yè)推行清潔生產(chǎn)制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、環(huán)境污染應急預案制度、環(huán)境保護目標責任制度和污染物排放總量控制制度。在達州實施天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的過程中，達州市政府還推行了嚴格項目準入制度。此外，達州一直在盡力爭取適用生態(tài)環(huán)境補償制度，以彌補能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化造成的環(huán)境危害損失。

由于該通知并不具備地方性法規(guī)的資格條件，加上其并沒有具體的實施機制，最終得依靠環(huán)境法實施機制和行政措施去完成。在環(huán)境法實施機制不力和地方政府戀稅的情況下，通知規(guī)定的制度落實困難。隨著達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的深入推進，與天然氣有關的項目準入制度比過去推行的更為徹底。達州正在審定報告懇請省政府幫助呼吁將其作為全國資源開發(fā)補償機制的試驗地，建立生態(tài)環(huán)境補償機制、資源就地轉(zhuǎn)化機制、稅收就地受益機制、企業(yè)應急處置機制、失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障機制、資源地基礎設施建設投入機制，以增強資源開發(fā)對資源地經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的帶動作用，實現(xiàn)開發(fā)一方資源、帶動一方產(chǎn)業(yè)、造福一方百姓的目的。