作者：李一花 樊麗明 單位：山東大學

無論主張公共財政是“為社會公眾提供一視同仁的公共服務”（張馨，1999）的觀點，抑或強調公共財政是“取眾人之財辦眾人之事”（高培勇，2001）的提法，都一致認為“民主性”是公共財政的實質。公共財政的民主性體現了財政活動中納稅人對收支安排的根本決定權和監(jiān)督作用。

一、中國民主財政建設的環(huán)境和基礎

（一）中國民主財政建設的宏觀環(huán)境：制度的供給。

中國的經濟發(fā)展從一開始就具有鮮明的政府主導型特色。中央政府作為一國的治理者，它追求義理性的最大化,即在社會總產出和壟斷租金最大化的雙重目標驅動下,通過發(fā)展經濟、保持穩(wěn)定來降低交易費用約束和競爭約束(諾思,1991)，盡可能持久地維持政權的穩(wěn)定性(張宇燕等,1998)。如果新的制度給微觀主體更多的經濟自由和獲利機會,從而可贏得更多的政治支持;同時經濟活力增強,綜合國力提高,國際地位上升,那么，中央政府就有動力供給新制度，民主財政制度所包含的價值取向恰好符合中央政府的偏好。因此，中央政府近幾年在民主財政建設方面不斷深化改革，如推行依法收稅、立法聽證、預算信息公開和加大財政透明度、實施部門預算和績效預算改革等。但我國目前的稅收立法還不盡如人意，稅收法定主義仍很欠缺，而且，在政府收不抵支出現缺口時各種各樣債務的大量存在也助長了政府的自主隨意行為。從預算法定主義來看，我國每年呈交給人民代表大會的政府預算，仍不是一本完整統(tǒng)一的預算，還有預算外的大量超收收入，其自由裁量權往往由各級財政部門斟酌使用，容易脫離立法監(jiān)督機構的審查和監(jiān)督，從而加重政府財政行為脫離社會控制的自主隨意性。

（二）中國民主財政建設的微觀基礎：制度的需求。

1．個人收入及納稅份額的顯著變化。隨著國民收入分配格局的調整，政府、企業(yè)、居民三者分配比例已由1978年的31.6∶19.1∶49.3變?yōu)?999年的18.6∶14.3∶67.1。其中,居民可支配收入比重上升了17.8個百分點。與收入的持續(xù)增加相聯系，個人納稅份額有了巨大變化。1980年個人所得稅占稅收總收入比重不足0.01%，2007年這一比重變?yōu)?.98%，個人已成為最具發(fā)展?jié)摿Φ募{稅群體。

2．非國有經濟的發(fā)展壯大以及稅收來源結構的變化。到2006年底，非國有工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造的增加值占全國工業(yè)增加值的比重已經接近65%，與此同時，包括股份制企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)等在內的多種所有制企業(yè)即非國有企業(yè)上繳稅收已占到了稅收收入的80.8%，而國有經濟單位對于稅收收入的貢獻則退居到19.2%。并且，來自前一方面的繳款份額的增長勢頭越來越強勁。因而，可以說，我國的財政收入已呈現多元化的格局，政府財政正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”。

3．新社會階層及非政府組織的興起。與非國有經濟的迅速發(fā)展相對應，包括私營企業(yè)從業(yè)人員、個體工商從業(yè)人員、執(zhí)業(yè)律師、執(zhí)業(yè)注冊會計師、執(zhí)業(yè)注冊資產評估師和執(zhí)業(yè)注冊稅務師等一批新社會階層應運而生。目前中國新的社會階層人數約7500萬人，他們掌握或管理著10萬億元左右的資本，直接或間接地貢獻著全國近1/3的稅收。新社會階層不僅在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且還通過成立各種非政府組織積極參與政治決策。以溫州商會為例，這一非政府組織在社會公共生活中發(fā)揮著以下影響：第一，部分以前由政府某些經濟管理部門行使的職責，現已轉由商會來行使，如制定行規(guī)行約，實現行業(yè)自律，簽訂維權公約，打擊侵權行為，行業(yè)維權，制定行業(yè)標準，實行行檢行評，同行議價。第二，在一定程度上影響和參與政府決策。如由商會直接出面向政府提出建議；或是通過積極向當地人大、政協推薦代表的方法，參與決策過程。第三，抵制政府的侵權行為（馮俏彬，2005）。上述案例說明，我國傳統(tǒng)的政府“單邊”決策機制出現了向“社會多元決策”的轉化。

4．地方政府充當本地微觀經濟主體的代言人。80年代“放權讓利”改革后的地方政府開始成為一級獨立的利益主體和決策主體。為了在與其它地方的競爭中吸引更多的資源,刺激本地的經濟發(fā)展,地方政府具有通過明確微觀主體的投資收益預期激勵其創(chuàng)造更多的生產性利潤,從而擴大地方政府的剩余分享額的沖動。而且，中國的經濟分權伴隨著政治集權,晉升激勵使得地方政府官員有非常強的(政治)動力促進地方經濟快速發(fā)展(周黎安,2004)。當地方政府官員積極利用政治組織和政治手段捕捉潛在制度收益,參與地方之間的市場競爭來增強本地經濟實力,實現自身政績最大化時,他們就成為具有類似企業(yè)家創(chuàng)新精神的“政治企業(yè)家”（楊瑞龍，2000）。處于這種政治經濟環(huán)境下的地方政府與本地的微觀經濟主體更多地體現出利益共同體的合作博弈的一面，因而，地方政府常常充當本地微觀經濟主體的代言人。總之，伴隨個人收入的增加和非國有經濟的發(fā)展壯大，一批新社會階層和非政府組織應運而生，他們擁有自己的獨立經濟基礎和利益，因此保護自己的財產權益的動機產生了對民主財政的廣泛需求，而他們的這種需求更多的是在地方層面，通過參與式預算來實現。因此，我們認為，與歐洲的路徑不同，中國民主財政的建設不能依托“個人———市民公共領域”制衡國家,而是依托“個人———經濟組織———地方政府”的由下而上的需求誘致以及從上而下的供給主導相結合來實現。這樣，從中國目前的情況看，財政民主化進程可能就是從兩頭開始，逐步向中間逼近。具體而言，上面全國人大要著力加強財政立法，推進財政法定主義建設；下面基層財政實行財政信息公開、發(fā)展參與式預算。從上到下與從下到上相結合，代議制與參與式相結合，調動兩個積極性逐步向中間擴散就成為我國民主財政建設的現實選擇。

二、中國民主財政建設的路徑選擇

（一）從上到下：財政法定主義與財政立憲。中國目前尚無財政基本法和稅收基本法，這在很大程度上約束了具體財政法律的制定。就具體財政法律而言，稅收立法任務非常艱巨。如果從更高層次來說，實現納稅人對政府的有效約束必須通過財政立憲來實現。以公共選擇學派的財政立憲理論觀之，財政立憲意味著在立憲的階段就制定出近乎永久的、基本的、穩(wěn)定的財政制度，限制政府的稅收和支出。但目前我國離財政立憲的目標還有很長一段距離，因此，現行條件下應先爭取財政法定主義入憲。其基本思路是：第一，稅收法定原則入憲。目前可考慮首先規(guī)定稅收公平原則并爭取入憲。第二，完善預算法定原則，強調政府的一切收支行為都應當在預算中予以反映，并經過全國人大和地方各級人大的審議和通過。對于通過的預算草案應當強調其具有和法律相同的性質。第三，考慮通過《稅收基本法》和《財政基本法》，待時機成熟，將其中穩(wěn)定的原則和制度入憲。