本文作者：湯小艷 倪慶東 單位：山東省財(cái)政科學(xué)研究所 中共青島市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授

一、低碳經(jīng)濟(jì)及其在我國(guó)發(fā)展的必要性

（一）低碳經(jīng)濟(jì)的概念及其發(fā)展

低碳經(jīng)濟(jì)是通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和制度創(chuàng)新，降低能源和資源的消耗，實(shí)現(xiàn)低能耗、低污染、低排放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具體包括低碳的生產(chǎn)方式和生活方式。低碳的生產(chǎn)方式是指通過(guò)發(fā)展新能源和可再生能源，增加低碳和無(wú)碳能源的供應(yīng)，同時(shí)，倡導(dǎo)低能耗的資源利用，降低生產(chǎn)過(guò)程中碳的排放量，減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)給生態(tài)環(huán)境和氣候變化帶來(lái)的壓力。低碳的生活方式是指通過(guò)社會(huì)宣傳，抑制高耗能產(chǎn)品消費(fèi)，改變?nèi)藗兊母咛枷M(fèi)傾向和高碳偏好，實(shí)現(xiàn)低碳生存的可持續(xù)消費(fèi)。早在2003年，英國(guó)政府就在其能源白皮書中提出了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的設(shè)想。2007年6月，我國(guó)正式發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，并明確提出了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、研發(fā)和推廣低碳能源技術(shù)、增加碳匯、促進(jìn)碳吸收技術(shù)發(fā)展的態(tài)度。2008年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署將“世界環(huán)境日”的主題確定為“轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經(jīng)濟(jì)”。目前，在氣候變化和能源安全背景下，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)在全球已經(jīng)基本形成共識(shí)，低碳經(jīng)濟(jì)正成為世界經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。歐盟把低碳經(jīng)濟(jì)作為未來(lái)發(fā)展方向，并將其視為“新的工業(yè)革命”，日本制定了《低碳社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃》，并將低碳社會(huì)作為政府長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)。美國(guó)也推出新能源戰(zhàn)略，大力推動(dòng)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。2009年，倫敦G20峰會(huì)也承諾“將推動(dòng)向清潔、創(chuàng)新、資源有效和低碳技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施的方向轉(zhuǎn)型”。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)成為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必要性及面臨的難題

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)而言具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。我國(guó)人口眾多、資源相對(duì)緊缺，耕地、水資源人均占有量?jī)H及世界平均水平的1/3與1/4，森林資源僅及1/6，礦產(chǎn)總量與草場(chǎng)資源也僅及世界人均水平的1/2。但從生產(chǎn)模式來(lái)看，我國(guó)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式是以高投入、高消耗、高排放為基本特征的粗放型線性模式，能源和資源的利用效率較低。我國(guó)每美元GDP的能耗是日本的11.5倍，美國(guó)的4.3倍，德國(guó)的7.7倍。目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入重工業(yè)時(shí)代，發(fā)達(dá)國(guó)家在重工業(yè)時(shí)代是以大量生產(chǎn)、大量消耗為特征的，這種增長(zhǎng)模式在我國(guó)的資源和環(huán)境條件下不具備可持續(xù)性，資源、能源的相對(duì)不足以及環(huán)境的承載能力限制已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“瓶頸”。從消費(fèi)模式來(lái)看，我國(guó)的能源消費(fèi)處于“高碳”狀態(tài)，二氧化碳排放總量位居全球第二，甲烷等溫室氣體的排放量也居世界前列。同時(shí)，以消耗大量能源、排放大量溫室氣體為代價(jià)的“面子消費(fèi)”、“奢侈消費(fèi)”在國(guó)內(nèi)不斷升級(jí)，造成大量資源和能源的浪費(fèi)。因此，我國(guó)必須致力于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和循環(huán)利用，盡快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從高碳型向低碳型轉(zhuǎn)變。目前我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)面臨很多難題。首先，我國(guó)低碳能源貧乏。我國(guó)的資源條件可以概括為：多煤、少氣、缺油，形成以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，低碳能源選擇有限。其次，能源技術(shù)相對(duì)落后。我國(guó)的能源技術(shù)無(wú)論在開采方面、能源轉(zhuǎn)換方面還是應(yīng)用方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比都有距離，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)的難度比發(fā)達(dá)國(guó)家大得多。能源技術(shù)的落后成為制約我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙之一。第三，高碳經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，需要巨額的資金支持。以2011年我國(guó)的GDP計(jì)算，約需要資金360億美元，我國(guó)融資體系尚不完善，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較強(qiáng)的資金約束。

二、我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)財(cái)稅政策存在的問(wèn)題

（一）開采環(huán)節(jié)，資源稅作用尚未充分發(fā)揮

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)使用資源稅來(lái)調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入，政策制定過(guò)程中環(huán)境因素被忽略，使資源價(jià)格過(guò)低。主要表現(xiàn)在：一是稅率過(guò)低，稅檔之間的差距過(guò)小，對(duì)清潔資源與易造成污染的資源尚未形成差別定價(jià)，無(wú)法起到合理利用資源的調(diào)節(jié)作用。二是征稅范圍過(guò)窄，水資源、土地資源、海洋資源等可以計(jì)量的自然資源尚未納入到資源稅的征收范疇，以至森林無(wú)度砍伐、水土流失嚴(yán)重、沙漠化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。三是資源稅計(jì)稅依據(jù)不合理，我國(guó)現(xiàn)行資源稅的計(jì)稅依據(jù)是：石油、天然氣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從價(jià)計(jì)征，但是納稅人開采和生產(chǎn)煤炭產(chǎn)品銷售的，以銷售數(shù)量為課稅依據(jù)，因此，煤炭占到我國(guó)能源消耗約70%，煤炭資源稅的從量計(jì)征使得煤炭資源開采中浪費(fèi)嚴(yán)重，由此可見，我國(guó)的煤炭資源稅基本上屬于礦藏占用稅，稅額較低一方面造成了資源的浪費(fèi)，另一方面使得企業(yè)忽視替代的低碳能源的開發(fā)。

（二）生產(chǎn)環(huán)節(jié)，激勵(lì)與約束機(jī)制不健全

1.排污收費(fèi)約束機(jī)制的缺陷。我國(guó)的排污收費(fèi)制度是根據(jù)“污染者付費(fèi)原則（PPP）”提出的一項(xiàng)治理污染的手段。該制度對(duì)我國(guó)的污染控制和環(huán)境管理建設(shè)起到了積極的作用，但是，排污收費(fèi)實(shí)施中仍存在以下問(wèn)題:一是計(jì)費(fèi)依據(jù)不合理。現(xiàn)行排污收費(fèi)主要根據(jù)污染物排放濃度超標(biāo)收費(fèi)，而基本上不考慮污染物排放總量，不利于控制污染物的排放。二是排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。我國(guó)自2003年7月1日起執(zhí)行了新的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，雖然排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所改善但部分收費(fèi)項(xiàng)目仍低于污染治理設(shè)施運(yùn)行成本。費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低一方面導(dǎo)致企業(yè)寧愿交納少量的排污費(fèi)，也不愿主動(dòng)治理或少排污，使得排污費(fèi)的調(diào)節(jié)作用弱化;另一方面，排污收費(fèi)收入不能滿足治理環(huán)境的資金需要，導(dǎo)致污染治理不力，環(huán)境惡化。此外，排污費(fèi)是由環(huán)保部門征收，不僅征收阻力很大，而且排污資金的使用效果也不理想。

2.稅收優(yōu)惠等激勵(lì)機(jī)制的缺陷。一是只注重對(duì)治污硬件的優(yōu)惠，而對(duì)軟件幾乎沒(méi)有優(yōu)惠。二是實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)的稅收優(yōu)惠政策形式單一，缺少針對(duì)性、靈活性，影響稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的效果。國(guó)際上通用的加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式均可用于環(huán)保稅收政策中，而我國(guó)在這方面的內(nèi)容卻非常欠缺。三是稅收支出注重事后鼓勵(lì)，未能控制污染源頭，難以起到防止和限制排污行為的作用。

（三）消費(fèi)環(huán)節(jié)，稅收調(diào)節(jié)和政府采購(gòu)的作用有待加強(qiáng)

首先，消費(fèi)稅征稅范圍過(guò)窄。2006年4月我國(guó)調(diào)整了實(shí)木地板、木制一次性筷子、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇等的稅率，擴(kuò)大了石油制品征稅范圍，并對(duì)小汽車重新分類并劃分6檔稅率，其中對(duì)鞭炮焰火、汽油和柴油及機(jī)動(dòng)車如汽車輪胎、摩托車和小汽車等幾類與環(huán)境聯(lián)系比較密切的行業(yè)征收消費(fèi)稅，這在一定程度上起到了減少消費(fèi)、降低污染的作用。2008年9月，汽車消費(fèi)稅進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，提高了大排量汽車的稅率，降低了小排量汽車的稅率。但對(duì)于煤炭、主要大氣污染物和一些容易給環(huán)境造成污染的消費(fèi)尚未列入征收范圍，如電池、白色垃圾等，從而限制了稅收對(duì)污染行為的約束作用。